El 10 de octubre de 2007, la Comisión Europea publicaba sendas Comunicaciones que iban a marcar un antes y un después en la aproximación de la Unión Europea (en adelante, UE) a la gobernanza de los mares y océanos. En ellos se enfatizaba la necesidad de abordar de manera holística e integradora la gestión de estos espacios marinos. Por un lado, esta Institución europea daba a conocer las conclusiones de la consulta pública sobre una política marítima europea (COM(2007) 574 final), que había lanzado un año antes a través de su Libro Verde Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares (COM(2006) 275 final volumen II-Anejo) a fin de crear una política marítima global, con una perspectiva sectorial y transversal, que abordase los mares y océanos desde un enfoque holístico. Y, por otro lado, la Comisión proponía Una política marítima integrada para la Unión Europea (COM(2007) 575 final).
Esta propuesta, la de poner en marcha una Política marítima integrada (en adelante, PMI), proyecta la reflexión operada en el seno de la UE que, tras reconocer que todas las cuestiones referidas a los mares y océanos están interconectadas, considera la necesidad de que sus políticas sectoriales marítimas sean formuladas de forma coherente, coordinada y complementaria. Con el lanzamiento de una PMI, la Unión se alineaba con las iniciativas puestas en marcha por otros países destacados en las relaciones marítimas internacionales (Estados Unidos de América, Canadá, Australia y Japón) que habían ya puesto en marcha verdaderas políticas nacionales oceánicas. Por lo que se refiere a los Estados miembros de la Unión, en aquella época solamente Francia y los Países Bajos disponían de una estructura administrativa para coordinar las cuestiones vinculadas al mar, mientras que Portugal, por su parte, había iniciado actividades concretas con miras a una estrategia nacional oceánica.
Tradicionalmente, la Unión había abordado los asuntos marítimos a través de una serie de políticas sectoriales independientes, sin un planteamiento integrado que buscara una gestión eficaz y sostenible del activo marítimo europeo a fin de conseguir, a la postre, un marco coherente y más integrado de la gobernanza de los asuntos marítimos. Se trataba, pues, de un enfoque que obviaba la interrelación entre los mares y océanos que había sido puesta de manifiesto por la Comunidad internacional en diversos foros de cooperación. Así, en el Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), se señala que los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto, además de indicarse en el Plan de aplicación de las decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) que el desarrollo sostenible de los océanos podía asegurarse si se establecía una coordinación y cooperación eficaces.
Este planteamiento desintegradode la Unión respecto a su actuación en los mares y océanos era cuanto menos inexplicable pues la sociedad europea en su conjunto ha estado siempre ligada al mar. Como es bien conocido, Europa es una península con una costa de miles de kilómetros (superior a las de las otras dos grandes masas terrestres constituidas por Estados Unidos de América o la Federación Rusa), que se encuentra rodeada por numerosas islas, cuatro mares (el Mediterráneo, el Báltico, el Mar del Norte y el Mar Negro) y dos océanos (el Atlántico y el Árctico). Lo que implica que más de dos terceras partes de las fronteras de la UE sean costeras y que los espacios marítimos situados bajo la soberanía o la jurisdicción de sus Estados miembro sean más extensos incluso que su territorio terrestre. Además, la Unión, a través de sus regiones ultraperiféricas y territorios de ultramar, está presente en otros mares y océanos, tales como el Océano Atlántico, el Océano Índico y en el Mar de Caribe.
Si a esta realidad geográfica añadimos algunos datos económicos que muestran como los sectores vinculados al mar son verdaderos motores de la economía de la UE por ejemplo, y entre otros, que el 75% del comercio exterior de Europa y el 37% del comercio interior de la UE tienen lugar por vía marítima, y que los sectores económicos vinculados al mar generan unos 5,4 millones de puestos de trabajo y un valor añadido bruto de casi 500.000 millones de euros al año se puede tener un panorama más completo acerca de la relevancia de los espacios marinos para la vida política, económica, social y cultural europea y, al mismo tiempo, comprender la necesidad para la Unión de crear, desarrollar y consolidar una PMI.
La PMI viene a corregir esta situación, cambiando el enfoque o la estrategia europea sobre los mares y océanos, pero sin crear una verdadera política en el sentido que el Derecho de la UE atribuye a este término. En efecto, desde su creación, hace más de dos lustros, la PMI ha respetado el compromiso inicial de la Unión y de sus Estados miembros de no establecer una nueva regulación propia y específica, o de regular demasiado o de aplicar una centralización excesiva en el ámbito marítimo europeo. Con el establecimiento de esta Política, tampoco se deseó alterar el reparto de las competencias entre la UE y sus Estados miembros acordado con el Tratado de Lisboa. Ello explica la ausencia, en la actualidad, de un paraguas jurídico específico para la PMI, que permita desarrollos legislativos con fuerza vinculante en la Unión. Lo que nos lleva a afirmar que con esta Política la UE busca tener más un papel facilitador para la actuación conjunta y coherente de las políticas sectoriales vinculadas al mar que el de integración de los asuntos marítimos en una única política de la UE. En definitiva, por medio de la PMI se engloba una perspectiva de conjunto de la Unión sobre los mares, los océanos y sus litorales, teniendo en cuenta las especificidades regionales de cada una de sus cuencas marítimas.
Los objetivos esenciales que desde su inicio han marcado la PMI son, esencialmente, los siguientes: en primer lugar, fomentar la integración de las estructuras de gobernanza, procurando que estén más abiertas a la inclusión y la cooperación; en segundo lugar, crear la base de conocimientos y los instrumentos transversales necesarios para la aplicación de políticas integradas; en tercer lugar, aumentar la calidad de las políticas sectoriales mediante una búsqueda dinámica de sinergias y mayor coherencia entre sectores; y, en cuarto lugar, a la hora de actuar para alcanzar estos objetivos, tener presentes las peculiaridades de los mares regionales de Europa y encontrar soluciones adaptadas a cada uno de ellos.
De hecho, desde el año 2007, la Comisión Europea ha intentado que estos cuatro objetivos sean tenidos en cuenta cuando se llevan a cabo actuaciones en ámbitos identificados vinculados al mar y con una mayor trascendencia para la PMI, a saber: la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin fronteras, una estrategia europea de investigación marina, la existencia de unas políticas marítimas nacionales integradas formuladas por los Estados miembros de la UE, el establecimiento de una red europea de vigilancia marítima y también de un plan de trabajo hacia la ordenación del espacio marítimo por parte de los Estados miembros, la institución de una estrategia dirigida a paliar los efectos del cambio climático en las regiones costeras de la UE e, igualmente, la reducción de las emisiones de CO2 y la contaminación debido al transporte marítimo, la eliminación de la pesca pirata y de la pesca de arrastre destructiva en alta mar, el establecimiento de una red europea de agrupaciones marítimas (clusters), y, también, la realización de un examen de las excepciones al Derecho laboral de la UE aplicadas a los sectores de la pesca y el transporte marítimo. Para ello, y prácticamente desde el primer momento, la Unión se ha apoyado, por un lado, en su Directiva marco sobre la estrategia marina Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008 para la dimensión medioambiental de la PMI, buscando alcanzar un buen estado ecológico d